Wipler, Tyszka: Zderegulować III RP: Cz. 2.

W pierwszej części tekstu Przemysław Wipler i Stanisław Tyszka zdiagnozowali podstawowe przyczyny zjawiska inflacji prawa i ukazali stojące za nim niebezpieczeństwa. W drugiej części, którą dziś prezentujemy, pokazują, jak można zaradzić nad-regulacji w obecnych warunkach, na gruncie obowiązującej filozofii państwa i prawa.

 

To jest część druga i ostatnia artykułu. Przeczytaj  część pierwszą

 

Prawie państwo prawa

Zgodnie z konstytucją RP, Polska jest państwem prawa. Należy dodać tutaj „prawie”, pamiętając mądrość z jednej z reklam (!), zgodnie z którą „prawie robi wielką różnicę”. W efekcie działania m.in. opisanych wcześniej mechanizmów powstał system regulacji krępujący normalny rozwój gospodarki, w którym pod płaszczykiem państwa prawa rząd jak w PRL-u ma narzędzia pozwalające działać w myśl filozofii „jak chcesz uderzyć psa, to kij zawsze się znajdzie”. W sytuacji, w której na wszystko istnieje (znana najczęściej tylko formalnie) regulacja, organy państwa zbyt często mogą znaleźć podstawy do opresyjnych działań, a obywatel nigdy nie może być do końca pewny, kiedy wkracza na obszar uregulowany i kiedy prawo może być przeciwko niemu użyte. Przykładem takich działań mogą być kolejne kampanie marketingowo-polityczne rządu Donalda Tuska.

Premier najpierw ogłosił „walkę z pedofilami”. Zapowiedział zaostrzenie kar dla pedofilów oraz wprowadzenie „chemicznej kastracji”. Nie sądzę, żeby wobec takich indywiduów, takich kreatur, można było zastosować termin «człowiek» – powiedział. Proces legislacyjny dotyczący leczenia i karania pedofilów potoczył się w tempie jak na polskie warunki ekspresowym: ustawa „kastracyjna” przeszła przez Sejm we wrześniu 2009 roku, a dwa miesiące później doczekała się podpisu prezydenta. Do dziś jednak nie wydano do niej rozporządzeń wykonawczych! 18 osób oczekuje na kastrację chemiczną, która nie jest wykonywana z uwagi na zaniechania prawne.

Później rząd ogłosił wojnę z handlarzami dopalaczy, którą prowadził bezprawnie, korzystając z podległych mu inspekcji (handlowej, sanitarnej),a Obecnie na celowniku są kibice. Okazuje się, że istniejące przepisy pozwalają, jeśli tak chce władza, na zamykanie „z powodów bezpieczeństwa”... najnowocześniejszych i najbezpieczniejszych w Polsce stadionów w Warszawie i w Poznaniu za brak właściwego zabezpieczenia meczu... w Bydgoszczy.

 

Sposoby sanacji prawa

 

Rozwój Polski w duchu republikańskim wymaga radykalnej naprawy prawa. Hasło to – będące przed 2005 rokiem jednym z filarów idei IV Rzeczpospolitej – wymaga ponownego podniesienia na sztandary, ukonkretnienia i wykonania. Bez stworzenia sprawiedliwych, czytelnych reguł prawnych i oczyszczenia z regulacji obszarów, które ewidentnie nie są ich domeną, nasze życie społeczne i gospodarcze będzie chore, a (nie tylko) młodzi Polacy z bólem serca będą głosowali nogami i przenosili się w miejsca, gdzie „żyje się lepiej”.

Dlatego konieczna jest deregulacja prawa, której nie udało się przeprowadzić żadnemu rządowi i na której polegli wszyscy – począwszy od powołującego zespół ds. odbiurokratyzowania gospodarki wicepremiera Leszka Balcerowicza, a skończywszy na depczącego na konferencjach prasowych sterty ustaw szefa sejmowej komisji „Przyjazne Państwo” Janusza Palikota. Deregulacja nie udała się żadnemu z rządów między innymi dlatego, że nie określono „reguły deregulacyjnej” – podstawowej zasady, według której ma się toczyć przegląd i weryfikacja ton zapisywanego przez 20 lat przepisami papieru.

Podczas prac Zespołu ds. Deregulacji działającego w Fundacji Republikańskiej doszliśmy do wniosku, że należy dokonać przeglądu całokształtu przepisów w Polsce pod kątem dwóch kryteriów. Nasza pierwsza reguła deregulacyjna to „UE plus zero” – powinniśmy zweryfikować, czy dana ustawa lub akt prawny są konieczne w świetle prawa unijnego. Jeśli nie są konieczne, a nakładają zbędne obciążenia na polskich obywateli, powinno się je uchylić.

Druga reguła deregulacyjna, pod kątem której powinno zostać przesiane prawo polskie, to zgodność obowiązującego prawa z zasadą dobra wspólnego. Każda ustawa powinna być przeanalizowana pod kątem tego, czy służy ogółowi obywateli, czy tylko mniej lub bardziej licznej grupie interesów. Czy ochrona interesu publicznego jest realizowana proporcjonalnymi środkami i czy nie kosztuje Polaków więcej niż im daje? Dotyczy to oczywiście również prawa unijnego. Według raportu zespołu eurourzędników zwanego „Raportem Mandelkerna”, analizującego przeregulowanie ustawodawstwa Unii Europejskiej, już w 2001 roku przepisów unijnych było o 40 proc. za dużo! Minęło kolejnych 10 lat i obecnie jest o wiele gorzej.

Tę regułę deregulacyjną dobrze ilustruje przykład niedawnej porażki obecnego rządu. W projekcie ustawy o ograniczeniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców, propagandowo zwanej pierwszą ustawą deregulacyjną, rząd zaproponował zniesienie licencji na pośrednika w obrocie nieruchomościami. Dziś, żeby wykonywać ten zawód, trzeba legitymować się wyższym wykształceniem, ukończonymi studiami podyplomowymi, praktyką zawodową i nie być karanym. Dopiero wtedy można otrzymać licencję. Pytanie brzmi, jaki ważny interes publiczny chronią te regulacje? Czy jest to rzeczywiście interes ogółu obywateli, czy raczej konkretnej korporacji? Ponieważ odpowiedź jest oczywista, wydawałoby się, że rząd będzie tu zdecydowanie działał na rzecz dobra wspólnego. Niestety w obliczu ostrej akcji lobbingowej prowadzonej przez korporację pośredników rząd ustąpił i odpowiedni przepis nie znalazł się w uchwalonej ustawie.

Poza likwidacją zbędnych przepisów wskazane jest też wprowadzenie rzeczywistej kontroli projektów ustawodawczych w formie wstępnej oceny skutków regulacji, na wzór tej funkcjonującej w Stanach Zjednoczonych czy też w UE, oraz postlegislacyjnej kontroli tego prawa w postaci monitoringu funkcjonowania już obowiązujących przepisów. W przypadku nowego projektu ustawy powinny się te instrumenty uzupełniać, gdyż monitorowanie skutków istniejących rozwiązań winno być krokiem wstępnym do oceny projektu przyszłego prawa. Poszczególne ministerstwa próbują co prawda od paru lat praktykować ocenę skutków regulacji, załączając odpowiednie opracowania do propozycji aktów normatywnych. Liderem jest tu Ministerstwo Gospodarki. Problem w tym, że takie modele i wytyczne na papierze prezentują się wzorowo, ale znacznie gorzej jest z ich praktycznym stosowaniem.

Wreszcie, wskazane jest też wprowadzanie nowych regulacji prawnych jedynie na określony czas. Jeśli nie osiągną one zakładanych rezultatów, powinny w ustalonym terminie automatycznie tracić moc, o ile nie zostanie ponownie wyrażona polityczna wola ich utrzymania. Powinny też tracić moc te ustawy, do których w określonym czasie nie wydano odpowiednich przepisów wykonawczych. Takie rozwiązanie zostało wpisane do przygotowanej w Fundacji Republikańskiej, a zgłoszonej w Sejmie przez Prawo i Sprawiedliwość, ustawy o Rzeczniku Praw Podatników: jeśli się nie sprawdzi, po upływie kadencji urząd przestanie istnieć.

 

Potencjalne ośrodki deregulacyjne

 

Problem katastrofalnej jakości prawa w Polsce częściowo tkwi również w tym, że praktycznie nie funkcjonuje u nas ekspercki ośrodek legislacyjny z prawdziwego zdarzenia. Jak można tę sytuację, zdecydowanie niepokojącą z systemowego, konstytucyjnego punktu widzenia zmienić? Z jednej strony trafnie brzmią niektóre argumenty za wzmocnieniem centrum rządu, czyli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Jego słabość skutkuje między innymi tym, że w kwestiach uchwalania budżetu czy tworzenia prawa podatkowego hegemonem w rządzie pozostaje minister finansów, od którego wiedzy całkowicie uzależniony jest premier.

Z drugiej strony, pojawia się pytanie, czy z konstytucyjnego punktu widzenia nie byłoby bardziej słuszne zapewnienie dodatkowego zaplecza eksperckiego legislatywie. W tym kierunku szła propozycja powołania Rady Stanu, jako organu opiniodawczego w zakresie stanowienia prawa, sformułowana przez Kochanowskiego, który odwoływał się przy tym do podobnych instytucji funkcjonujących w innych państwach (m.in. Francja, Włochy, Belgia, Holandia)^[1]. Rada opiniowałaby projekty aktów normatywnych przygotowywanych przez wszystkie podmioty, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza, sprawując jednocześnie pieczę nad poprawnością systemową i techniczno-legislacyjną prawodawstwa. Składałaby się z wysokiej klasy i rangi ekspertów w zakresie prawa, ekonomii i nauk społecznych. Jako obligatoryjny uczestnik procesu legislacyjnego, oceniałaby projekty m.in. pod względem przewidywanych skutków społecznych i gospodarczych. Poza tym, formułowałaby wnioski dotyczące eliminowania zbędnych barier i procedur administracyjnych, badałaby stosowanie wybranych ustaw w celu oceny skuteczności już przyjętych rozwiązań prawnych i formułowała propozycje dotyczące sposobów wdrażania prawa UE. Byłby to organ powoływany przez Sejm i niezależny od rządu i ekspercko-urzędniczego lobby.

W pewnym sensie w tym kierunku zmierza też propozycja ustanowienia Rzecznika Praw Podatnika, ponieważ byłaby to wyspecjalizowana instytucja ekspercka powoływana i odpowiedzialna właśnie przed Sejmem.Oprócz kompetencji typowych dla rzeczników praw obywatelskich, czyli udzielania pomocy obywatelom w ich sporach z administracją skarbową, rzecznik miałby bowiem oddziaływać również systemowo. Na wzór rzecznika praw podatnika działającego w USA składałby raporty przed Sejmem, w których miałby obowiązek identyfikować zasadnicze problemy w istniejących regulacjach prawa podatkowego i proponować konkretne zmiany.

W debacie wywołanej propozycją Fundacji Republikańskiej, poza licznymi głosami poparcia ze środowisk przedsiębiorców, pojawiły się również głosy odrzucające instytucję Rzecznika Praw Podatnika jako kolejnego kosztownego, prawdopodobnie nieskutecznego i niepotrzebnego urzędu. Choć nie podzielamy tej krytyki – bo z naszych kalkulacji wynika, że w odróżnieniu od licznych zbędnych urzędów, akurat ten by się podatnikom opłacił – to można się też zastanowić nad nieco zmodyfikowaną propozycją. Można mianowicie powołać taką instytucję, która byłaby finansowana bezpośrednio z funduszy prywatnych przez przedsiębiorców, a jednocześnie byłaby umocowana ustawowo i wyposażona we wspomniane wyżej kompetencje. W ten sposób pojawiłby się nowy istotny uczestnik debaty publicznej, nie obciążający budżetu państwa a jednocześnie dysponującymi narzędziami do nagłaśniania opresji fiskalnej rządu i oddziaływania w kierunku deregulacji prawa podatkowego. Ta koncepcja łączyłaby więc ideę swoistej delegacji pewnych zadań publicznych z ideą deregulacji.

 

Wszystkie oblicza unijnej regulacji

 

Ze względu na to, że co roku ponad połowa uchwalanych u nas ustaw to prawo unijne, warto się również przyjrzeć próbom ulepszania jakości prawa podejmowanym w Brukseli. Od czasu wspomnianego wyżej „Raportu Grupy Mandelkerna ds. Lepszej Regulacji”^[2] sprzed dekady, w UE trwają intensywne prace nad udoskonaleniem procesu tworzenia prawa europejskiego. Można by nawet zaryzykować twierdzenie, że instytucje unijne są w tym zakresie w Europie „przodownikiem pracy”, bo unijni biurokraci wyznaczają sobie coraz to nowe wyśrubowane plany (gorzej jest z ich wykonaniem). Wspomniany wyżej plan redukcji przepisów unijnych o 40 proc. nie powiódł się ponoć z powodu przyjęcia do UE nowych państw. Z kolei przyjęty w 2007 roku program działań na rzecz zmniejszana obciążeń administracyjnych zakłada redukcję biurokracji do 2012 roku o 25 proc. Według komunikatu Komisji z 2010 roku program jest „na najlepszej drodze do przekroczenia celu”^[3]. Zaczynamy się trochę niepokoić, czy po tym przełomie wystarczy pracy dla wszystkich, tak bardzo przecież potrzebnych, unijnych urzędników...

W pracach unijnych ekspertów nastąpił pod koniec ubiegłego roku wiekopomny przełom polegający na tym, że zdecydowano się przejść z polityki „lepszej regulacji” („better regulation”) na wyższy poziom „regulacji inteligentnej” („intelligent regulation”). Zmiana ta przekłada się między innymi na obligatoryjne wydłużenie okresu konsultacji społecznych nowych regulacji z ośmiu do dwunastu tygodni począwszy od roku 2012^[4].

Eurobiurokraci imponują kolejnymi, coraz bardziej atrakcyjnymi nazwami dla wprowadzanych strategii. Mamy więc wspomnianą wyżej „lepszą regulację” i „inteligentną regulację”. Kiedy trudno jakiś rynek uregulować, choćby z powodów technicznych, wtedy wspaniałomyślnie dopuszcza się „współregulację”, która otwarta jest na częściową „samoregulację” z udziałem największych podmiotów występujących w danym sektorze (np. dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych^[5]). W praktyce, większość działań w ramach unijnych strategii oznacza jednak po prostu zwykłą re-regulację, czyli ponowne skrępowanie przepisami danego sektora gospodarki. Charakterystyczne, że kiedy Raport Mandelkerna używa terminu „deregulacja”, robi to tylko po to, żeby zdystansować się od „wulgarnej” likwidacji przepisów i zapewnić, że uproszczenie („simplification”) jest właściwym i „bardziej zaawansowanym” etapem rządowej regulacji. W poważnej refleksji o deregulacji nie powinno się jednak zapominać, że rzeczywista deregulacja oznacza nie kodyfikowanie, upraszczanie, czy też choćby najbardziej subtelne przeredagowywanie przepisów, ale przede wszystkim zwyczajną ich likwidację.

Patrząc realistycznie, trudno oczekiwać po pracach nad ulepszaniem prawa europejskiego jakiegoś rzeczywistego przełomu. Starając się na nie spojrzeć życzliwie, można by je ewentualnie próbować interpretować jako próbę naiwnej, nieumiejętnie wprowadzanej samoobrony przed załamaniem konkurencyjności gospodarek europejskich. Swoją drogą, chyba najlepszym kandydatem na przysłowiowe ostatnie źdźbło trawy, który złamie temu unijnemu wielbłądowi grzbiet, są regulacje tzw. pakietu klimatyczno-energetycznego przewidujące między innymi, że od roku 2013 polskie elektrociepłownie będą musiały płacić za prawa do emisji dwutlenku węgla. Można by się śmiać z naiwnych wyobrażeń eurobiurokratów marzących o uratowaniu planety, gdyby nie to, że z ich powodu wszyscy niedługo otrzymamy radykalnie wyższe rachunki za elektryczność.

 

Deregulacja pod strzechy

 

Ponieważ dotychczasowe wysiłki deregulacyjne na poziomie polskiej polityki krajowej były całkowicie nieskuteczne, sceptycznie podchodzimy do możliwości wywierania jakiegoś rzeczywistego wpływu na tworzenie prawa europejskiego. Uwzględnia to poniekąd nasza pierwsza reguła deregulacyjna „UE plus zero”. Nie znaczy to oczywiście, że nie należy próbować.

Na koniec warto podkreślić właśnie wymiar obywatelski deregulacji. Naprawa prawa wymaga bowiem też olbrzymiej aktywności obywateli patrzących na ręce władzy, żądających wysłuchań publicznych podczas prac nad nowymi ustawami. Biorąc pod uwagę piękne polskie republikańskie tradycje w tym zakresie i tempo odbudowywania się zdolności Polaków do zrzeszania się, głęboko wierzymy, że w końcu damy radę zrzucić duszący nas garb złych przepisów. Ale nie dokona się to ani łatwo, ani prosto, ani za darmo^[6].

 

Stanisław Tyszka (ur. 1979), dyrektor Centrum Analiz Fundacji Republikańskiej, adiunkt na Wydziale Stosowanych Nauk Społecznych i Resocjalizacji Uniwersytetu Warszawskiego. Ukończył prawo na Uniwersytecie Warszawskim i studia doktoranckie na wydziale historii w European University Institute we Florencji.

 

Przemysław Wipler(ur. 1978), prezes Fundacji Republikańskiej.Pracował na kierowniczych stanowiskach w administracji państwowej (zbudował od podstaw i kierował Departamentem ds. Dywersyfikacji w Ministerstwie Gospodarki), w międzynarodowych firmach doradczych (Deloitte, Ernst & Young) i organizacjach pozarządowych (Centrum im.Adama Smitha). Mąż i ojciec trojga dzieci.

 

Pełną wersję tekstu, bez skrótów i podziału na części przeczytać można w 5. numerze Rzeczy Wspólnych.